| "Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen. | |
| Verfassungsauftrag zurNeugliederung der Bundesrepublik |
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| Diesen Wortlaut besitzt eine neuere Fassung des Art. 29, Abs. 1 Grundgesetz aus dem Jahre 1976. Ursprünglich enthielt dieser Artikel einen Verfassungsauftrag zur Neugliederung des Bundesgebietes, daraus entstand 1976 nach einem Änderungsentwurf der Bundesregierung die oben zitierte Kann-Vorschrift. Schon mit der alten, 1949 als Kompromiß im Parlamentarischen Rat zustandegekommenen Fassung war eine Länderneugliederung nicht zu bewerkstelligen. Das politische System der Bundesrepublik war unfähig, in dem Territorium, das aus den drei westlichen Besatzungszonen und dem Saarland hervorgegangen war, nach der Vorschrift des Grundgesetzes neue Länder einzurichten. |
| Auch die fünf neuen Länder sind nach fast allen Kriterien, die das Grundgesetz in seinem Artikel 29, Abs. 1 vorgibt, falsch zugeschnitten. Nicht nur diese Tatsache wird seit 1990 wieder diskutiert, auch im Westen wurden erneut die negativen Folgen deutlich, die sich unter den Bedingungen sehr ungleicher und mehrheitlich zu schwacher Bundesländer ergeben. |
| Die verschiedenen Formen des Zusammenwirkens der Länder sowie die Verfahrensweisen, die sich unter dem Begriff des „Kooperativen Föderalismus“ zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern untereinander herausgebildet hatten, vermochten es nicht, allein in der alten Bundesrepublik die Staatsaufgaben befriedigend zu lösen; der Zwang, die neuen Länder in das System einzubinden, vervielfachte die Schwierigkeiten. Um diese zu bewältigen, wurde erneut an eine Neugliederung des Bundesgebietes gedacht. |
| Neben allgemeinen Erörterungen gab es wieder Empfehlungen, die Zahl der Länder zu verringern. Es handelte sich sowohl um Vorschläge, einzelne neue östliche Länder mit alten westlichen Ländern zu vereinen, als auch um Konzepte, die vorhandenen sechzehn Länder zu nur sechs, sieben, acht oder neun größeren Ländern zusammenzulegen. In keinem Fall wurden dabei Fragen des Zuschnitts oder der Zuordnung strittiger Teilregionen erörtert. Es fehlte ein neues Gesamtkonzept für eine optimale Gliederung des neuen Bundesgebiets in Länder. |
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| Gebietsveränderung bedeutet Umverteilung politischer Macht |
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| Seit Gründung der Bundesrepublik ist die Aufgabe, im westlichen Teil des verkleinerten Nachkriegsdeutschlands eine ausgewogene föderative Gebietsstruktur herzustellen, nicht gelöst worden. Denn jede Gebietsveränderung hat im parlamentarischen, parteiendominierten Staat auch eine Umverteilung politischer Macht zur Folge. Als sich 1994 die gemeinsame Verfassungskommission nicht zu der Empfehlung durchringen konnte, die Ländergebietsreform in den Rang eines Verfassungsauftrages zurückzuführen, war auch diese Chance vertan. Der politische Wille, das Bundesgebiet nach den in Art. 29 GG genannten Richtbegriffen neu zu gliedern, ist also nach wie vor nicht vorhanden. |
| Ungeachtet dessen wird die Frage der Länderneugliederung zeitnah bleiben. Dazu wird die finanzielle Notlage des Bundes und der Länder beitragen. Für den Fall, daß das Finanzvolumen für den erforderlichen horizontalen Finanzausgleich der Länder nicht ausreichen sollte, verwies das Bundesverfassungsgericht bereits 1992 „auf die Möglichkeit..., das Bundesgebiet neu zu gliedern“. Wahrscheinlich werden die Politiker in Zukunft Teillösungen anstreben. Ein Versuch ist 1996 gescheitert: Die Brandenburger lehnten einen Länderzusammenschluß mit Berlin ab. Aber auch Teillösungen, wenn solche in einigen Jahren wieder aktuell werden sollten, müssen sich an umfassenden Modellen, nach denen die Länderstruktur insgesamt optimiert werden könnte, messen lassen. |
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| Bundesländer als europäische Regionen |
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| Die deutschen Länder werden - einige als ganze, andere in Teilen - zukünftig als europäische Regionen definiert sein. Auch dafür sind sie in ihrem gegenwärtigen Zuschnitt nicht geeignet. |
| Die Wissenschaft bleibt aufgerufen, die älteren Gliederungskonzepte zu überarbeiten und sie zeitnahen Erfordernissen anzupassen. |
| Im Artikel 29 (s. oben) sind die Zie-le einer Ländergebietsreform vorgegeben. Die dort genannten sieben „Richtbegriffe“ lassen jedoch eine bedeutende Varianz in der Anzahl und der Größe der Länder zu, weil sie in sich nicht konvergent sind und deshalb je nach Gewichtung und Auslegung zu unterschiedlichen Länderformationen führen können. |
| Nach der auch heute vorherrschenden Auffassung können nur große und leistungsfähige Länder die ihnen obliegenden Aufgaben wahrnehmen und damit die föderative Grundordnung des Staates dauerhaft gewährleisten. Die Richtgrößen für derartige Länder hatte eine von der Bundesregierung eingesetzte Sachverständigen-Kommission, nach ihrem Vorsitzenden Ernst-Kommission genannt, 1972 erarbeitet. Indem sie diese Richtgrößen anwandte, gelangte sie zu der Auffassung, leistungsfähige Länder sollten mindestens 5 Mio. Einwohner haben [1]. Die Kommission schlug vor, das damalige Bundesgebiet auf nur fünf oder sechs neue Länder aufzuteilen. |
| Von dieser Größenordnung wird auch im folgenden ausgegangen, denn die 1976 aufgestellten Bewertungen, insbesondere der festgestellte Vorrang der Richtbegriffe Größe und Leistungsfähigkeit, gelten auch gegenwärtig noch. Werden die Richtwerte auf den heutigen Gebietsstand der Bundesrepublik angewandt, so ergibt sich die Notwendigkeit, im Beitrittsgebiet, das einschließlich Gesamt-Berlin 1990 16,03 Mio. Einwohner hatte, statt der gegenwärtig vorhandenen sechs Länder zwei neue Länder einzurichten. Diese könnten nach Richtung und Ausdehnung sehr unterschiedlich weit über die ehemalige innerdeutsche Zonen- und Staatsgrenze hinweggreifen oder hinter dieser zurückbleiben. Im Gebiet der alten, westlichen Bundesrepublik ergibt sich - ebenfalls unter beidseitig weitgehender Überschreitung der ehemaligen Zonengrenze - die Möglichkeit, vier oder sechs neue Länder zu schaffen. Daraus ergibt sich für das gegenwärtige Staatsgebiet ein Neugliederungsvorschlag, der zu acht Bundesländern führt. |
| Eine nur wenig veränderte Gewichtung der Richtbegriffe des Art. 29, Abs. 1 GG erlaubt es, andere Lösungen vorzuschlagen. Sechs Länder könnten gebildet werden, wenn diese möglichst groß und leistungsstark sowie von den Bundesorganen möglichst unabhängig sein sollen. |
| Eine grundsätzlich andere Gliederung des Bundesgebietes müßte vorgeschlagen werden, sollte sich entgegen der heutigen Auffassung im politischen Raum die Meinung durchsetzen, es sei wichtiger, die bundesstaatliche Ordnung durch die gefühlsmäßige Bindung der Staatsbürger an ihr Land zu sichern, als den Länderfinanzausgleich zu minimieren; dann müßten die Länder wesentlich kleiner zugeschnitten werden, mindestens in der Größenordnung der gegenwärtigen kleineren Flächenstaaten. |
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| Städteregionen und Verdichtungsräume als Kernbereiche der Länder |
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| Wenn dabei die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung berücksichtigt werden sollen, dann wäre es notwendig, von den zentral gelegenen Ballungsgebieten als Kernräumen zukünftiger Länder auszugehen. |
| Diese hätten dann allerdings mehrheitlich deutlich unter 5 Mio. Einwohner. Eine solche Lösung führte zu siebzehn, überwiegend kleinen Ländern. Diese Formation hier mit anzuführen, hat den Sinn, erstmals „Städteregionen und Verdichtungsräume als Kernbereiche der Länder“ zu definieren und für das gesamte Staatsgebiet anzuwenden. |
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| Optimal: Eine Acht-Länder-Lösung |
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| Um den Zuschnitt für eine Acht-Länder-Lösung zu bestimmen, mußten folgende Fragen geprüft werden: |
| -Wie können die fünf neuen Länder und Gesamt-Berlin unter Zufügung von Teilen der alten Bundesländer oder unter Abtretung von Landesteilen an diese zu zwei Ländern zusammengefaßt werden und dabei den Gliederungssätzen des Art. 29, Abs. 1 GG genügen? |
| -Welche Vorzüge und Nachteile ergeben sich für die von der Ernst-Kommission im Norden des westlichen Bundesgebietes alternativ vorgegebenen Länder, wenn im Beitrittsgebiet zwei neue große Länder entstehen und die ehemalige Zonengrenze zur Disposition steht? |
| -Welcher der beiden von der Ernst-Kommission vorgeschlagenen Grenzverläufe zwischen einem Mittel-West-Land und einem Süd-West-Land erscheint günstiger, wenn, stärker noch als 1973, ein Gesamtoptimum angestrebt wird und für dieses geringere Rücksichten auf die Besitzstandswahrung der Länder genommen wird? |
| -Welche grenznahen Bereiche sollten ihre Landeszugehörigkeit wechseln, um vorrangig dem überregionalen Ausgleich zu dienen und zusätzlich im regionalen Maßstab Verbesserungen zu erzielen? |
| Wird diese Fragenfolge beantwortet und dabei die Vorgabe eingehalten, daß kein Land bevölkerungsreicher als Nordrhein-Westfalen (1992: 17,6 Mio. Einwohner) und kein Land größer als Bayern (70 554 qkm Fläche) sein darf, dann ergibt sich die in Abb. 1 dargestellte Länderformation. |
| Abgesehen von Nordrhein-Westfalen, das durch den großen, rund 10 Mio. Einwohner umfassenden Rheinisch-Westfälischen Industriebezirk in allen Gliederungsvorschlägen als mit Abstand größtes Land aus der Reihe fällt, ergibt sich unter den anderen sieben Ländern ein Verhältnis zwischen dem kleinsten (Nordelbingen) und dem größten Land (Pfalz-Schwaben) von etwa 1:2. Das ist ein sehr guter Wert, wenn die Gleichrangigkeit als ein wesentliches Ziel einer Ländergebietsreform angesehen wird. |
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| Reihung nach Einwohnerzahl (in Mio.) |
| 1. Nordrhein-Westfalen 16,3 |
| 2. Pfalz-Schwaben 12,8 |
| 3. Bayern 11,4 |
| 4. Niedersachsen 8,9 |
| 5. Thüringen-Sachsen 8,9 |
| 6. Mittelrhein-Hessen 8,1 |
| 7. Brandenburg 7,9 |
| 8. Nordelbingen 6,3 |
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| Bezogen auf die Fläche sind die Größenverhältnisse ebenso ausgeglichen. |
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| Reihung nach der Fläche (in qkm) |
| 1. Bayern 71 337 |
| 2. Brandenburg 50 635 |
| 3. Niedersachsen 44 182 |
| 4. Thüringen-Sachsen 44 226 |
| 5. Pfalz-Schwaben 42 855 |
| 6. Nordelbingen 37 975 |
| 7. Mittelrhein-Hessen 35 011 |
| 8. Nordrhein-Westfalen 30 317 |
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| Zwischen dem 3. und dem 5. Rang besitzen drei Länder eine annähernd gleiche Fläche und die übrigen Länder weichen nicht stark ab. Nach diesem Merkmal besteht ein sehr ausgeglichenes Verhältnis; das kleinste Land Nordrhein-Westfalen verhält sich zum größten Land Bayern wie 1: 2,3. |
| Die Veränderungen gegenüber dem gegenwärtigen Ländergefüge können hier nicht näher beschrieben werden (siehe Karte 1, [5]). |
| Als Alternative zum Acht-Länder-Vorschlag wurde eine Sechs-Länder-Formation entwickelt (Karte 2). Im Falle von nur sechs Bundesländern nähern sich diese den Maximalgrößen, die nach den Richtlinien des Grundgesetzes und nach der verwaltungstechnischen Handhabbarkeit vertretbar sind. Eine solche Lösung wird dann erstrebenswert: |
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| Maximal:Eine Sechs-Länder-Lösung |
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| -wenn der gleichmäßigen Leistungskraft der Länder ein hoher Wert beigemessen wird, |
| -wenn diese als große Regionen vom Gewicht der kleinen bis mittleren EU-Mitgliedstaaten in Europa mitsprechen wollen. |
| In Deutschland würde durch diese sehr großen Länder das föderative Element bestärkt, die Bundesgewalt geschwächt werden. Da große Länder in ihrer inneren Verwaltung zu Zentralismus neigen und jeweils große, sozio-ökonomisch und landsmannschaftlich sehr unterschiedliche Regionen umfassen, besteht die Gefahr, daß die regionalen Besonderheiten in der Bundesrepublik stark bedrängt werden. |
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| Große Länder mit Kommunalverbänden und Regierungsbezirken |
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| Im Falle der Bildung sehr großer Länder müßte dieser Gefahr durch landsmannschaftliche Gliederung und innere Selbstverwaltung entsprechender Gebietskörperschaften in einer unterhalb der Länder wirksamen Regionalebene begegnet werden (s. Karte 2, [2]). Bei diesen Gebietskörperschaften sollte es sich in einer Art Doppelfunktion um Kommunalverbände (Zusammenschlüsse von Kreisen und/oder Gemeinden) handeln und zugleich im selben Zuschnitt um Regierungsbezirke (Ausführungsbehörde der Landesregierungen). |
| Reihung nach Fläche (in qkm) |
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| 1. Bayern 78 905 |
| 2. Nordwestdeutschland 69 862 |
| 3. Nordostdeutschland 68 104 |
| 4. Mitteldeutschland 49 891 |
| 5. Südwestdeutschland 47 676 |
| 6. Rheinland-Westfalen 42 294 |
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| Reihung nach Einwohnerzahl (in Mio.) |
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| 1. Rheinland-Westfalen 18,1 |
| 2. Südwestdeutschland 16,3 |
| 3. Nordwestdeutschland 14,1 |
| 4. Bayern 12,8 |
| 5. Nordostdeutschland 9,7 |
| 6. Mitteldeutschland 9,6 |
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| In der Diskussion um die föderative Gliederung der Bundesrepublik wurde auch die Frage gestellt, ob nicht auch die kleineren Bundesländer die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Voraussetzung dafür wäre, daß diese Länder einige räumlich übergreifende Aufgaben gemeinsam mit benachbarten Ländern bewältigen, andere Aufgaben, die den finanziellen Rahmen eines Landeshaushalts sprengen, vom Bund übernommen werden würden, und wenn schließlich ein Verfahren zum Finanzausgleich angewendet werden würde, das auch weiterhin eine unabhängige Landespolitik zuließe. |
| Bisher wurde diese Frage verneint, so daß die früheren Neugliederungsvorschläge ausschließlich auf eine Verringerung der Zahl der Länder abzielten. Das gilt auch für die gegenwärtige politische Diskussion. Wenn diese aber nicht innerhalb des nächsten Jahrzehnts zu großen Ländern führt, dann ist es in einer zukünftigen Auseinandersetzung um die Aufgaben der Länder nicht ausgeschlossen, daß die Vorzüge und Nachteile kleiner Länder anders bewertet werden als heute. |
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| Grundsätzlich anders:Eine Siebzehn-Länder-Lösung |
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| Es wurde deshalb eine dritte Alternative erarbeitet, nach der die gegenwärtige Zahl der Länder annähernd beibehalten wird, die Länder also mehrheitlich nicht die nach der gegenwärtigen Fassung des Grundgesetzes erforderliche Größe und Leistungsfähigkeit besäßen, jedoch ihr Zuschnitt streng an den weiteren Richtbegriffen des Art. 29 Abs. 1 GG ausgerichtet wäre. |
| Dazu wurden die in der Bundesrepublik vorhandenen Verdichtungsräume daraufhin geprüft, ob sie als Kernräume eines Bundeslandes in Frage kommen; danach neu zugeschnittene Länder sollten mindestens 1,9 Mio. Einwohner haben, weil gegenwärtig das nach diesem Konzept erhaltenswerte Land Mecklenburg-Vorpommern diese Bevölkerungszahl besitzt. Dieses Verfahren führte zu siebzehn Ländern; deren Zuschnitt ist auf Karte 3 dargestellt. Während die großen Verdichtungsräume (Rhein-Ruhr, Rhein-Main, Mitteldeutsches Industriegebiet) ohne Zweifel in die Kernregion neuer Länder rücken, müßte in anderen Fällen geprüft werden, ob die Stadtregion und deren weiteres Umland 1,9 Mio. Einwohner erreichen. Für Bielefeld, Saarbrücken und Freiburg im Breisgau war das der Fall, für Kassel, Braunschweig und Magdeburg nicht. |
| Ein Gliederungsprinzip, das die Verdichtungsräume zu Kerngebieten zukünftiger Länder bestimmt, kann keine nach Größe und Leistungsfähigkeit gleichrangigen Länder bilden. Daß dennoch einigermaßen ausgeglichene Verhältnisse entstehen könnten, die weitaus günstiger sind, als die der gegenwärtigen Flächenländer untereinander, zeigen die folgenden Reihungen. |
| Reihung nach der Fläche (in qkm) |
| 1. Brandenburg 40 461 |
| 2. Baiern* 38 158 |
| 3. Nordrhein-Westfalen 27 591 |
| 4. Sachsen 27 405 |
| 5. Hessen-Nassau 26 939 |
| 6. Schleswig-Holstein 25 441 |
| 7. Ostfranken 24 751 |
| 8. Ems-Weser-Land 24 243 |
| 9. Mecklenburg 22 708 |
| -Vorpommern |
| 10. Oberschwaben 17 991 |
| 11. Thüringen 16 776 |
| 12. Ostfalen 14 038 |
| 13. Trier-Saarpfalz 13 622 |
| 14. Rheinpfalz-Baden 9 690 |
| 15. Zähringen* 9 613 |
| 16. Engern (-Lippe)* 8 866 |
| 17. Niederschwaben 8 438 |
| (Württemberg) |
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| Reihung nach Einwohnern (in Mio.) |
| 1. Nordrhein-Westfalen 15,74 |
| 2. Hessen-Nassau 7,20 |
| 3. Brandenburg 7,10 |
| 4. Sachsen 6,33 |
| 5. Baiern* 6,09 |
| 6. Schleswig-Holstein 5,21 |
| 7. Ostfranken 4,00 |
| 8. Rheinland-Baden 3,87 |
| 9. Ems-Weser-Land 3,84 |
| 10. Niederschwaben 3,70 |
| (Württemberg) |
| 11. Ostfalen 3,27 |
| 12. Oberschwaben 2,90 |
| 13. Thüringen 2,55 |
| 14. Trier-Saarpfalz 2,48 |
| 15. Engern (-Lippe)* 2,36 |
| 16. Zähringen* 2,10 |
| 17. Mecklenburg 1,84 |
| -Vorpommern |
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| *Für einige der kleineren Länder, die in ihrem Zuschnitt annähernd mit älteren Territorien übereinstimmen, wurde auf den entsprechenden mittelalterlichen Territorialnamen zurückgegriffen. |
| Mit etwa 40 400 qkm wäre Brandenburg knapp fünfmal so groß wie Niederschwaben (Württemberg), mit 15,74 Mio. Einwohnern hätte Nordrhein-Westfalen etwa siebeneinhalbmal mehr Einwohner als Mecklenburg-Vorpommern. Der große Vorzug einer neuen Siebzehn-Länder-Lösung, die vollständige Anpassung der Ländergrenzen an die Randzonen der Verdichtungsräume bei weitgehender Optimierung landsmannschaftlich-sozialräumlicher Zusammenhänge, müßte also keineswegs durch besonders große Ungleichgewichte der Ländergröße erkauft werden. Gegenüber den gegenwärtigen Verhältnissen, auch wenn die Stadtstaaten außer Ansatz blieben, wäre die neue Siebzehn-Länder-Lösung allein schon bezüglich des Richtbegriffes „Größe“ ein erstrebenswerter Fortschritt. |
| Mit siebzehn neuen Ländern würde die gegenwärtige Anzahl der Länder nur um eines erhöht werden, der Zuschnitt wäre aber wesentlich ausgeglichener, der Siedlungsstruktur des Staatsgebietes optimal angepaßt. |
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| Identifikation der Bürger mit ihrem Land |
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| Mit der Siebzehn-Länder-Lösung wer-den nicht möglichst große, leistungsfähige, finanziell unabhängige Länder angestrebt, vielmehr geht es darum, raumordnungspolitisch optimale Einheiten zu bilden, die in der Mehrzahl nur mäßige Ausdehnungs- und Einwohnerzahlen besitzen und bei der Berücksichtigung kultureller und landsmannschaftlicher Zusammenhänge bestens geeignet wären, die Länderidee in breiten Staatsbürgerschichten zu stärken. |
| Drei Entwürfe zur Bildung neuer Länder in der Bundesrepublik Deutschland wurden vorgestellt; innerhalb der drei Ansätze bildet die jeweilige Formation der Länder ein Optimum. Die Vorzüge und Nachteile, die jeder der drei Lösungen anhaften, erfahren ihre Bewertung in der Politik; die dargestellten Alternativen bieten eine neue Grundlage für die weiteren Erörterungen. Sie können dazu beitragen, Flickwerk und Fehlentscheidungen zukünftig zu vermeiden. |
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| Literatur: |
| [1] Ernst, Werner als Vorsitzender der Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes, 1973: Vorschläge zur Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Art. 29 des Grundgesetzes (Hersg: Bundesminister des Innern) Bonn |
| [2] Mecking, Christoph, 1995: Die Regionalebene in Deutschland, Begriff - Institutioneller Bestand, Perspektiven 4285, R.Boorberg Verlag, Stuttgart |
| [3] Rutz, Werner, 1991: Die Wiedererrichtung der östlichen Bundesländer, ihr Zuschnitt und dessen Vorläufigkeit. In: Die Zukunft des kooperativen Föderalismus in Deutschland, Hanns Seidel Stiftung, Reihe Grundsatzfragen, Bd 63, München |
| [4] Rutz, Werner; Scherf, Konrad; Strenz, Wilfried, 1993: Die fünf neuen Bundesländer -historisch begründet, politisch gewollt, und künftig vernünftig?, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt |
| [5] Rutz, Werner, 1995: Die Gliederung der Bundesrepublik Deutschland in Länder, Ein neues Gesamtkonzept für den Gebietsstand nach 1990, Bd 4, Föderalismus-Studien, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden |
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| Diesem Beitrag liegt die letztgenannte Veröffentlichung zugrunde. |
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