Geisteswissenschaften
Europäische Währungsunion:
Stabilität und Beschäftigung ?
Euphorisch sehen die einen mit dem EURO schon die politische Union. Ohnmächtig erhoffen die anderen dringend notwendige Reformen, heraus aus anhaltender nationaler Arbeitslosigkeit. Und die Mehrheit der Bürger fürchtet noch immer um ihr Geld. Ökonomen der RUB untersuchen „mit kühlem Kopf“ mögliche Stabilitäts- und Beschäftigungseffekte der EWU und wagen vorsichtige Prognosen.
Prof. Dr. Wim Kösters,
Dr. Ansgar Belke,
Jean Monnet Lehrstuhl und Institut für Europäische Wirtschaft (IEW) der RUB
Wird durch die Einführung des Euro die Königin enthauptet? In diese dramatische Schlagzeile faßte kürzlich eine britische Zeitung ihre ablehnende Haltung zur Europäischen Währungsunion (EWU) mit Blick darauf, daß noch nicht entschieden ist, ob auf den neuen Banknoten auch nationale Symbole wie z.B. ein Porträt des Staatsoberhauptes erscheinen werden.
Mehrheit der Bürger skeptisch
In Deutschland steht trotz des näherrückenden Starttermins der EWU immer noch eine Mehrheit der Bürger diesem weiteren Integrationsschritt skeptisch gegenüber, da nach den Erfahrungen von zwei großen Inflationen in einer Generation befürchtet wird, daß die neue Währung nicht so stabil sein wird wie die Deutsche Mark, ja sogar eine Währungsreform stattfinden könnte. Befürworter der EWU werden demgegenüber nicht müde, die Vorteile einer gemeinsamen Währung zu betonen und zur Unterstützung des Euro die DM sogar als „Dorfwährung“ abzuqualifizieren wie jüngst der Außenminister. Die EWU weckt also ganz offensichtlich überall in Europa starke Emotionen. Dies ist kein Wunder; denn beim Geld hört bekanntlich die Gemütlichkeit auf.
Eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit der EWU hat dagegen mit kühlem Kopf auf der Grundlage der Tatsachen zu geschehen. Daher ist zunächst einmal festzustellen, daß die geplante Währungsunion nichts mit einer Währungsreform zu tun hat. Es geht bei ihr auch nicht um die Ablösung einer „Dorfwährung“ durch eine neue „Weltwährung“. Die DM ist nämlich schon seit vielen Jahren die zweitwichtigste internationale Anlage- und Transaktionswährung. Die Frage ist vielmehr, ob die Schaffung der EWU zu einer dauerhaften Vertiefung der europäischen Integration führen und dringend notwendige Reformen in anderen Politikbereichen, insbesondere bei den öffentlichen Haushalten (Finanzpolitik) und in der Beschäftigungspolitik, erzwingen wird, deren Durchsetzung auf nationaler Ebene nur schwer oder gar nicht mehr zu gelingen scheint. Kann man also dem Versprechen der Politiker glauben, der Euro werde genau so stabil wie die DM, die öffentlichen Haushalte der beteiligten Länder würden im Interesse ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit auf Dauer konsolidiert und die Bekämpfung der hohen Arbeitslosigkeit in Europa werde durch die EWU entscheidend gefördert?
‘Reformprojekt EWU’ braucht harten EURO
Zum Stabilitäts- und Beschäftigungsproblem sind am Jean Monnet Lehrstuhl und Institut für Europäische Wirtschaft (IEW) der RUB in letzter Zeit Untersuchungen durchgeführt worden, die sich u.a. in Publikationen niedergeschlagen haben, von denen am Ende dieses Artikels eine Auswahl aufgeführt ist. Grundlegende Voraussetzung dafür, daß die EWU zu einem Reformprojekt im zuvor beschriebenen Sinne wird und damit auf lange Sicht von der Bevölkerung akzeptiert wird, ist die Sicherstellung einer dauerhaften Stabilitätsorientierung der Geldpolitik und mithin eines harten Euro. Die Regelungen im Maastrichter Vertrag scheinen dies zu garantieren.
Vereinfacht gesprochen, übertrug man die wichtigsten Elemente der in stabilitätspolitischer Hinsicht als am erfolgreichsten angesehenen nationalen Geldordnung - der deutschen - auf die europäische Ebene. So finden sich zentrale Bestimmungen des Bundesbankgesetzes in der europäischen Geldverfassung wieder, teilweise sogar in eindeutigerer und klarerer Form: die vorrangige Verpflichtung der Europäischen Zentralbank (EZB) und der nationalen Zentralbanken, die zusammen das Europäische System von Zentralbanken (ESZB) bilden, auf das Ziel Preisniveaustabilität, die Unabhängigkeit der EZB von Weisungen nationaler und europäischer Institutionen und ein Verbot der Finanzierung öffentlicher Haushaltsdefizite durch die Geldpolitik (s. Kasten, S. 20). Es kann aber auf der Grundlage des Public Choice-Ansatzes gezeigt werden, daß die deutsche Geldordnung viel komplexer ist und daher durch die Regelungen im Maastrichter Vertrag nicht zur Gänze europäisiert worden ist.
Denn gemäß diesem Ansatz werden Politiker und Zentralbanker - und dies gilt insbesondere für die Planung neuer Institutionen - nicht von vornherein als Ausnahmemenschen gesehen, die immer an das Gemeinwohl denken und deshalb bei garantierter Unabhängigkeit der EZB nur das im Vertrag festgelegte Ziel der Preisniveaustabilität verfolgen.
Politiker und Banker sind auch nur Menschen
Es erscheint daher angebracht, auf Sanktions- und Kontrollmechanismen hinzuweisen, die in der deutschen Geldordnung existieren, sich aber nicht im Maastrichter Vertrag wiederfinden, weil sie in dieser Form nicht auf die europäische Geldverfassung übertragen werden konnten.
Um eine ähnlich starke Stabilitätsorientierung wie bei der deutschen Geldpolitik in der Vergangenheit zu erreichen, hätte nach Meinung der Verfasser eine äquivalente Lösung für die EWU in der Übernahme der neuseeländischen Lösung oder in der Vereinbarung eines anderen anreizkompatiblen Verfahrens bestanden. In Neuseeland muß der Notenbankgouverneur seinen Rücktritt anbieten, wenn die Inflationsrate eine von der Regierung zuvor festgesetzte Höhe überschreitet. Eine andere Sanktionsmöglichkeit wäre die negative Bindung der Gehälter der Mitglieder des europäischen Zentralbankrats an die Höhe der Inflations- bzw. Deflationsrate. Beide Lösungen würden Anreize und Sanktionen für das Handeln der Mitglieder des europäischen Zentralbankrates schaffen und dadurch die Stabilitätsorientierung der zukünftigen europäischen Geldpolitik stärken.
Bei unsolider Haushaltsführung: Sanktionen durchsetzbar?
Dieser Weg wird von uns für wirksamer gehalten als der in letzter Zeit verfolgte Stabilitätspakt für die Finanzpolitik, durch den die Geldpolitik vor politischem Druck abgeschirmt werden soll, der - wie in der Vergangenheit häufig zu beobachten - regelmäßig dann aufgebaut wird, wenn übermäßige Defizite in den öffentlichen Haushalten entstehen. Es muß sich erst noch zeigen, ob die bisher getroffenen politischen Entscheidungen hinsichtlich des Stabilitätspakts für die Finanzpolitik in der Praxis auch funktionieren und die in Fällen unsolider Haushaltsführung wirksam werdenden Strafen in Form von Geldbußen und somit die vor allem von uns Deutschen gewünschten harten Standards tatsächlich durchgesetzt werden können.
Zudem machen europaweit beachtete Äußerungen französischer Intellektueller und Politiker, in denen die Maastrichter Vereinbarungen rundweg abgelehnt oder an ihnen subtil gedeutelt wird, klar, daß eine strikte Stabilitätsorientierung der europäischen Geldpolitik außerhalb Deutschlands, der Niederlande und Österreichs für viele noch immer schwer hinnehmbar ist. Sie ist aber notwendig, zum einen, um die Zustimmung der deutschen Bevölkerung zur EWU zu gewinnen, und zum anderen, um die EWU zu einer dauerhaft funktionierenden Lösung und zu einem Reformprojekt zu machen. Denn die Geldpolitik kann nur dann in verläßlicher Weise und auf lange Sicht eine niedrige Inflationsrate garantieren, wenn ein Stabilitätskonsens zwischen den Verantwortlichen aller Politikbereiche und in der Bevölkerung besteht, der für Akzeptanz dieses geldpolitischen Kurses sorgt und in diesem Sinne eine Stabilitätskultur entstehen läßt. Sie würde die erforderliche breite grundsätzliche Unterstützung der Geldpolitik bringen und zu starken politischen Druck von ihr fernhalten. Gerade weil die politische Union wohl noch länger auf sich warten lassen wird und die einheitliche europäische Geldpolitik bei weiterhin in nationaler Kompetenz verbleibenden anderen Politikbereichen schnell in die Isolierung geraten könnte, ist das Entstehen einer europäischen Stabilitätskultur umso notwendiger.
Neben der Lösung des Stabilitätsproblems sind die Auswirkungen einer zentralisierten Geld- und Währungspolitik auf die Beschäftigung in den an der EWU beteiligten Ländern von höchster politischer Brisanz. Denn im Gegensatz zu den USA und Japan herrscht in vielen EU-Ländern eine anhaltend hohe, meist strukturell verfestigte Arbeitslosigkeit. Sie kam dadurch zustande, daß nur vorübergehend auftretende Schocks, wie z.B. starke Erhöhungen der Ölpreise, Dollarkursschwankungen etc., dauerhafte oder zumindest langanhaltende Beschäftigungsverluste verursachten, weil gesetzliche oder tarifvertragliche Einschränkungen der Vertragsfreiheit sowie vielfältige, sozialpolitisch motivierte Regelungen die Anpassungsfähigkeit der Arbeitsmärkte stark verringerte. In der EWU kann nun aber weder die Geld- noch die Wechselkurspolitik eingesetzt werden, um Anpassungen an solche Schocks, die nur einzelne Länder treffen (asymmetrische Schocks) zu erleichtern und Störungen auf den Arbeitsmärkten abzufangen. Daher sind die Tarifvertragsparteien in der Währungsunion viel stärker als bisher gefordert, mit maßvollen Lohnabschlüssen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit beizutragen. Denn sie können nicht mehr darauf setzen, daß die negativen Beschäftigungseffekte überhöhter Lohnvereinbarungen durch die Geldpolitik, eine Abwertung der Währung oder die Finanzpolitik korrigiert werden. Zudem kann in Europa anders als in den USA u.a. wegen der bestehenden Sprachbarrieren nicht damit gerechnet werden, daß bei Verschiebungen der Nachfrage von einem Land zum anderen entsprechende Verlagerungen der Produktion ohne große Folgen für die Arbeitslosigkeit bleiben, weil dies durch Arbeitskräftewanderungen aufgefangen wird. Die in Europa eher schwach ausgeprägte Mobilität der Arbeit müßte folglich durch eine höhere Lohnflexibilität ausgeglichen werden.
Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich die Frage, ob es unter dem Beschäftigungsaspekt für ein Land günstiger ist, nicht in die EWU einzutreten, um bei inflexiblen Löhnen und Preisen weiterhin das Instrument der Abwertung seiner Währung nutzen zu können, oder Mitglied der EWU zu werden und damit einen Zwang zur Flexibilisierung zu schaffen. Welche von beiden Lösungen stellt also den weniger kostenträchtigen Anpassungsmechanismus an negative asymmetrische Schocks dar? Diese Fragen sind wissenschaftlich nicht leicht zu beantworten, da die EWU noch nicht existiert. Um über reine Spekulationen hinauszukommen, wurde in einer Studie des Instituts für Europäische Wirtschaft (IEW) der RUB zur empirischen Untersuchung mit neuesten statistischen Verfahren der Zeitreihenanalyse eine Situation in der Vergangenheit benutzt, die genügend Ähnlichkeiten aufweist, um für ein Quasi-Experiment herzuhalten. Gewählt wurde der Zeitraum 1970-1996, in den die deutsche Wiedervereinigung 1990 und die Krise des Europäischen Währungssystems (EWS) 1992 fiel. Denn im EWS mußten die beteiligten Länder zwischen 1979 und 1993 die Wechselkurse ihrer Währung in der engen Bandbreite von ± 2,25 % und damit relativ stabil halten (System fester Wechselkurse). Auf- und Abwertungen waren nur in Ausnahmefällen und bei gegenseitigem Einvernehmen möglich.
Beschäftigung: Wenn das Regulativ „Abwertung“ wegfällt
Die deutsche Wiedervereinigung stellt nun einen asymmetrischen Schock dar, der einen realen, d.h. preisbereinigten Aufwertungsbedarf bei der DM und einen entsprechenden Abwertungsbedarf bei anderen Währungen des EWS erzeugte. Nach erheblichen Währungsturbulenzen schieden schließlich Großbritannien und Italien am 17.9.1992 aus dem EWS aus und ließen ihre Wechselkurse frei schwanken, während Frankreich im EWS und damit bei grundsätzlich festen Wechselkursen blieb. Haben nun Italien und Großbritannien oder Frankreich bei der Anpassung besser abgeschnitten? Auf der Basis des in Abb. 1 dargestellten Datenmaterials konnte gezeigt werden, daß Frankreich durch seinen Verzicht auf eine nominale Abwertung des Franc gegenüber der Mark nur wenig verloren hat: die notwendige Anpassung der realen Wechselkurse fand dort sogar schneller statt als in den beiden anderen Ländern. Die Tatsache, daß in Frankreich die Arbeitslosigkeit trotzdem nicht verringert werden konnte, sondern sogar noch weiter anstieg, kann somit nicht der Fixierung der Wechselkurse angelastet werden. Vielmehr sind wohl hierfür die strukturellen (realen) Verkrustungen am Arbeitsmarkt verantwortlich. Selbst wenn sie fortbestehen, ist daher bei vorsichtiger Interpretation der Ergebnisse mit keinen größeren negativen Beschäftigungseffekten durch die EWU zu rechnen.
In derselben Studie des IEW wurde abschließend explizit mit deutschen Daten für die gleiche Periode die für die EWU sprechende Hypothese empirisch getestet, daß die Fixierung der Wechselkurse zusätzliche Beschäftigung schafft. Ein überraschend robustes Ergebnis war dabei, daß in der Vergangenheit eine hohe Variabilität der Wechselkurse innerhalb des EWS der deutschen Beschäftigungsentwicklung eher geschadet hat. Demgegenüber konnten keine Anzeichen für die umgekehrte Kausalität, d.h. eine Beeinflussung der Wechselkursvarianz durch die Entwicklung der Beschäftigung, festgestellt werden. In beiden Fällen wurden dritte Faktoren, wie z.B. die Ölpreisentwicklung mitberücksichtigt. Es läßt sich somit aufgrund dieser Ergebnisse vorsichtig extrapolieren, daß die EWU nicht für negative Beschäftigungseffekte sorgen wird.
EWU: Beschäftigung kein „Selbstläufer“
Aus diesem Teilresultat kann aber keineswegs geschlossen werden, daß die EWU in beschäftigungspolitischer Hinsicht ein Selbstläufer wird und schon allein durch ihre Realisierung die Arbeitslosigkeit in Europa sinken wird. Bestimmte Äußerungen von Politikern und EU- Kommission erwecken zwar diesen Anschein. Es muß aber vielmehr auch auf Risiken hingewiesen werden, durch die mögliche beschäftigungspolitische Erfolge in Frage gestellt bzw. ins Gegenteil verkehrt werden können. Entscheidend wird sein, ob durch die EWU wirksame Zwänge aufgebaut werden, durch die die Lohnfindungssysteme und die Verhaltensweisen der Tarifvertragsparteien so geändert werden, daß Arbeitslosigkeit schneller zu Lohnmäßigung führt.
Einige Ökonomen sind der Meinung, daß dies schon durch die Regelungen des Maastrichter Vertrages gewährleistet werde. Sie argumentieren, daß die Bestimmungen eine stabilitätsorientierte Geldpolitik sicherstellten und zusätzlich die Defizit- und Schuldenkriterien sowie die „no bail-out“ Regelung des Art. 104 b EGV (Ausschluß einer Solidarhaftung für Staatsschulden einzelner Mitgliedsländer) eine öffentliche Haushaltsdisziplin in den Mitgliedstaaten garantierten. Den Tarifverhandlungsparteien müsse damit klar sein, daß die Folgen überzogener Lohnabschlüsse nicht mehr auf Dritte abgewälzt werden könnten, d.h. - wie zuvor schon gesagt - nicht mehr durch die Geldpolitik, die Finanzpolitik oder eine Abwertung der heimischen Währung kompensiert werden könnten. Ihnen werde daher ihre in der Europäischen Währungsunion gestiegene beschäftigungspolitische Verantwortung schnell bewußt. Sie würden den zuvor beschriebenen neuen wirtschaftspolitischen Rahmen akzeptieren und mit maßvollen Lohnvereinbarungen zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit beitragen.
Es gibt aber auch eine Reihe von Gegenargumenten zu dieser Position. Zum einen sind schon im ersten Teil dieses Beitrags einige Gründe dafür genannt worden, daß durch die im Maastrichter Vertrag vorgesehene zukünftige europäische Geldordnung nicht notwendigerweise eine ähnlich strikte Stabilitätsorientierung der Geldpolitik sichergestellt wird wie das durch die deutsche Geldverfassung in der Vergangenheit geschah. Solange aber Unsicherheit hinsichtlich Glaubwürdigkeit und Reputation der neuen Europäischen Zentralbank besteht, muß auch mit negativen Beschäftigungseffekten gerechnet werden. Zum anderen sind keineswegs die haushaltspolitische Disziplin und das „no bail-out“ garantiert. Dies zeigt zunächst die Forderung nach einem Stabilitätspakt für die Finanzpolitik. Die bisherigen Beschlüsse kommen dem deutschen Wunsch nach harten Standards für die Haushaltskonsolidierung und automatisch fällig werdenden Geldbußen nur sehr unzureichend nach. Aber auch die no bail-out Regelung des Art. 104 b kann leicht durch Zahlungen aus den Struktur- und Kohäsionsfonds sowie auf anderen indirekten Wegen unterlaufen werden. Sie wird daher schon jetzt weithin als nicht glaubwürdig angesehen.
Damit stellen sich die von der EWU ausgehenden Zwänge auf die Tarifvertragsparteien, für eine beschäftigungsfördernde Lohnpolitik zu sorgen, als bei weitem nicht so stringent heraus, wie sie von den Befürwortern dieser These dargestellt werden. Zudem bergen mögliche Tendenzen zu einer europaweiten Nivellierung der Löhne und Forderungen nach Realisierung einer Sozialunion mit zu hohen Standards weitere Beschäftigungsrisiken. Denn mit der Einführung einer gemeinsamen Währung werden Unterschiede zwischen nationalen Löhnen transparenter, was den Druck auf die Tarifvertragsparteien in den Niedriglohnländern zu einer forcierten Anpassung nach oben erhöhen könnte.
Transparenz der Löhne schafft Druck auf Tarifvertragsparteien
Dies und die Schaffung einer Sozialunion, die die Lohnstückkosten in Ländern mit bisher niedrigen Sozialstandards stark ansteigen läßt, würde den ärmeren Teilnehmerländern der EWU Wettbewerbsvorteile nehmen und die Arbeitslosigkeit dort in die Höhe treiben. Hierdurch würde politischer Druck auf einen Ausgleich durch Transfers aus den reicheren Ländern entstehen.
Diese Ausführungen machen deutlich, daß die Realisierung der EWU nicht automatisch für Stabilität und mehr Beschäftigung sorgen wird. Vielmehr müssen Erfolge durch eine gute Wirtschaftspolitik erst verdient werden. Die Studien am IEW liefern wichtige Anhaltspunkte dafür, wie sie aussehen muß.
Literatur
Belke, Ansgar (1996): Maastricht - Implikationen einer zentralisierten Geld- und Währungspolitik für die Beschäftigung in Europa, IEW, Institut für Europäische Wirtschaft, Ruhr-Universität, Diskussionsbeiträge, Nr. 8, Bochum.
Belke, Ansgar (1996): Wechselkursfixierung in einer EWU: Chance oder Risiko für die Beschäftigung in Westeuropa, IEW, Institut für Europäische Wirtschaft, Ruhr-Universität, Diskussionsbeiträge, Nr. 9, Bochum.
Belke, Ansgar (1996): EWU und Beschäftigung in Westeuropa, in: LIST-Forum, Bd. 22.
Kösters, Wim (1991): Europäische Zentralbank und Preisniveaustabilität. In: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 36. Jahr.
Kösters, Wim (1993): La conception de la stabilité dans le traité de Maastricht: interprétation et critique. In: Pierre Maillet (Hrsg.), Trois défis de Maastricht, convergence, cohésion, subsidiarité. Paris.
Kösters, Wim (1996): Stability Culture as a Precondition for the Sustainability of the European Monetary Union (EMU). In: S. Urban (ed.), Europe’s Challenge. Serie Europe’s Future Vol. III, Wiesbaden.