Polizeiarbeit in Zentralasien - eine andere Art angewandter Forschung

Wie man mit Schweinezucht eine Polizeihochschule finanziert

Ende 2002 reiste Prof. Dr. Thomas Feltes (Lehrstuhl für Kriminologie, Kriminalpolitik und Polizeiwissenschaft der RUB) im Auftrag der OSZE nach Kirgisien, um dort eine Bestandsaufnahme zu Polizeiarbeit und -ausbildung vorzunehmen. Er fand zum Teil haarsträubende Verhältnisse vor: Da die Polizeibeamten selbst und ihre Ausbildung chronisch unterfinanziert sind, werden die benötigten finanziellen Mittel anderweitig besorgt: legal z. B. durch Viehzucht, illegal u.a. durch Drogenhandel und Schutzgelderpressung. Es folgt Prof. Feltes' kompletter Bericht.

Hintergrund meiner Reise war eine (von den USA beeinflusste) Entscheidung der OSZE (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa), die kirgisische Polizei mit mehreren Mio. US-Dollar zu unterstützen. Man versprach sich dadurch eine Stabilisierung der Region, die aufgrund ihrer Nähe zu Afghanistan und Irak und ihrer Infrastruktur (Flugplätze für einen möglichen Krieg im Nahen Osten) für NATO und USA von Bedeutung ist.

Papier aus dem Safe

Andererseits weiß man, dass Drogenhandel und organisierte Kriminalität in Kirgisien eine wichtige Rolle spielen und dass die Strafverfolgungsbehörden im Ruf stehen, darin verwickelt zu sein. Dies wurde durch den Bericht der hochkarätig und überparteilich besetzten International Crisis Group bestätigt, der kurz vor meiner Reise veröffentlicht wurde (www.crisisweb.org). Er beschäftigt sich mit der Polizeireform in den zentralasiatischen Staaten Kirgisien, Tadschikistan und Usbekistan. Danach muss man tatsächlich davon ausgehen, dass der Bereich der Strafverfolgung, der inneren Sicherheit und der Polizeireform in der Region von Korruption und Vetternwirtschaft, Mangel an grundlegenden Ermittlungs- und Ausbildungsmaterialien, Folter und Missmanagement geprägt ist.
Mein Auftrag, den ich gemeinsam mit einem hochrangigen norwegischen Polizeibeamten ausführte, bestand darin, die vorhandenen Ausbildungsprogramme der Polizeiakademie einschließlich der institutionellen, personellen und politischen Rahmenbedingungen sowie der Curricula zu evaluieren. Darauf aufbauend sollten wir Programme zur Verbesserung der Effektivität und Effizienz der Polizeiausbildung empfehlen. Gleichzeitig sollten wir Vorschläge erarbeiten, wie die Einhaltung der Menschenrechte im Rahmen der polizeilichen Arbeit verwirklicht werden kann. Zeitgleich hatten zwei weitere Experten aus Großbritannien und Norwegen den Auftrag, die Polizeiarbeit und Polizeistruktur insgesamt zu evaluieren und Empfehlungen zu erarbeiten.

Sechs Monate Gefängnis für einen Ladendiebstahl

Zunächst ging es für uns darum, Basisinformationen über die Grundlagen, Strukturen und Abläufe der Polizeiausbildung zusammenzutragen. Allerdings konnten viele Dokumente erst nach der Ankunft vom Russischen ins Englische übertragen werden. Die Dokumente waren zudem teilweise veraltet, weil sie aus der Zeit stammten, als Kirgisien eine Sowjetrepublik war. Neuere Dokumente gab es gar nicht oder nur in Fragmenten und in Kirgisisch. Die an allen Stellen deutliche Mangellage machte sich auch hier bemerkbar: Der Leiter einer großen Polizeidienststelle in der Hauptstadt Bishkek musste auf unseren Wunsch nach einem Blatt Papier erst den Schlüssel zu seinem Safe holen, in dem die dürftigen Papierreserven der Polizeidienststelle verwahrt wurden.
Die Polizei ist zahlenmäßig mit 19.000 Angehörigen und vom Einfluss her dem Militär mit rund 11.000 Mitgliedern überlegen. Positive wie negative Veränderungen in Kirgisien hängen daher entscheidend von der Polizei ab, die auch ein potenzieller und entscheidender Faktor für Unruhen, zukünftige Instabilität und systemische Unsicherheit ist. Wegen der Korruption fungiert sie als Bremse für die wirtschaftliche Entwicklung. Dass Effektivität und Effizienz der Polizei nicht nur nach westlichen Maßstäben absolut ungenügend sind, braucht unter diesen Umständen nicht betont zu werden. So gehen nach einer Straftat, die der Polizei gemeldet oder von ihr "entdeckt" wurde, nach Abschluss der Ermittlungen (sofern sie geführt werden) die Akten ans Innenministerium, das über das weitere Verfahren entscheidet. Ein Strafverfahren wird aber in der Regel nur gegen solche Personen durchgeführt, die weder über Geld zur Bestechung der ermittelnden Beamten, noch über Beziehungen z.B. zu deren Vorgesetzten oder ins Ministerium verfügen. In einer Gesellschaft, die noch weitgehend auf Clans aufgebaut ist, ist dies ein wichtiger, wenn nicht sogar entscheidender Faktor im Strafverfahren. Dennoch kann ein Verfahren mit drastischen Strafen enden, z. B. sechs Monate Gefängnis für einen Ladendiebstahl.

25 Euro Monatsgehalt

Das Verhältnis zwischen Polizei und Bürgern in Zentralasien ist noch schlechter als in Russland und den anderen ehemaligen russischen Teilrepubliken. Die Polizei wird gefürchtet und als unfähig angesehen, gleichzeitig ist die politische Kontrolle deutlich schwächer. Folter ist an der Tagesordnung, da polizeilicher Erfolg ausschließlich an der Aufklärungsquote gemessen wird, die bei 75 Prozent liegt und offensichtlich dadurch zustande kommt, dass ermittelten "Tatverdächtigen" weitere, noch nicht aufgeklärte Fälle "zugeordnet" werden. Von mehreren Quellen wurde von Verhaftungen offensichtlich Unschuldiger berichtet, um die Aufklärungsquote zu verbessern bzw. um aus dem Ermittlungsverfahren oder seiner Einstellung finanzielle Vorteile zu erzielen.
Zwar ist die Polizei selbst zumindest teilweise unzufrieden mit der aktuellen Situation und wünscht sich eine Reform. Dieser Wunsch ist in vielen Fällen aber eher vordergründig, weil praktisch alle Polizeibeamten und Mitarbeiter im Ministerium vom derzeit existierenden System profitieren. Es ist zu bezweifeln, ob im operativen Bereich tatsächlich ein Interesse daran besteht, das auf Korruption aufgebaute System zu verändern.
Das Budget der Polizei kommt nur zu etwa 25 Prozent aus dem staatlichen Haushalt. Der Rest stammt aus eigenen Geschäften, Schutzgeldzahlungen und Erpressungen. Zahlungen an die Polizei werden von Bürgern und Geschäftsleuten als "zweites Steuersystem" angesehen. Das Gehalt eines Polizeibeamten beträgt etwa 25 Euro, das eines Professors an der Polizeiakademie 33 Euro. Deshalb muss das Einkommen durch Korruption aufgebessert werden, wenn man seine Familie ernähren will. Das vom zuständigen Ministerium festgelegte Budget der Polizeiakademie wird nur zu einem Drittel tatsächlich ausgezahlt. Den Rest muss die Akademie durch Eigenbetriebe (Schweine- und Fischzucht, Bäckerei) oder anders erwirtschaften. Sie hat sich deshalb für externe Studenten geöffnet, die gegen Gebühr ihr Jurastudium abschließen können.
Selbst in der Landeshauptstadt verfügt die Polizei über praktisch keine einsetzbaren Streifenwagen; auch die sonstige technische Ausstattung ist absolut mangelhaft. Die Beamten benutzen ihre Privatwagen und privat beschaffte Handys und PCs für ihre Arbeit. Das Geld hierfür wird wiederum durch Korruption oder Erpressung erwirtschaftet, indem z.B. nach Schichtbeginn erst einmal ein Pkw "kontrolliert" wird, um so an Benzin für die Streifenfahrten zu kommen.

Karriere nur gegen Bares

Positionen und Funktionen innerhalb der Polizei müssen ebenso wie bestimmte Tätigkeitsbereiche erkauft werden: Der Preis liegt zwischen einigen hundert und mehreren zehntausend Euro. Viele Polizeibeamte nehmen ein Darlehen auf, um sich einen entsprechenden Posten zu kaufen. Nach zwei, drei Jahren können sie es (dank Korruption und Erpressung) zurückzahlen und kommen sogar zu relativem Wohlstand.
Die Beobachtungen vor Ort haben auch gezeigt, dass bisherige Hilfsmaßnahmen für die Polizei (z.B. aus den USA oder England) unzureichend waren, weil sie die lokale Polizeikultur und die tatsächlichen polizeilichen Aufgaben vor Ort nicht berücksichtigten. Die Maßnahmen beschränkten sich auf einmalige technische und meist finanzielle Hilfen, wobei das Geld meist in grauen Kanälen versickerte. Die Mittel wurden oft ohne gründliche Analysen und ohne dauerhafte, nachhaltige Unterstützung gegeben und sind häufig nicht koordiniert. Im Land selbst spricht man von "Spenden", die man gerne annimmt, die aber zu keiner eigenen Leistung verpflichten.
Im Ergebnis versucht unser Bericht, der dem Auswärtigen Amt in Berlin und der OSZE vorliegt, Strategien und Techniken vorzuschlagen, wie die Verwendung der geplanten Finanzmittel so kontrolliert werden kann, dass einerseits die lokale Mentalität nicht verletzt wird, andererseits aber gewährleistet ist, dass die Mittel auch tatsächlich für die angestrebten Ziele eingesetzt werden. Man versucht dies z.B. durch den Einsatz von externen Beratern zu erreichen, die im Tandem mit lokalen Repräsentanten die Projektleitung vor Ort haben, oder durch die Einrichtung von entsprechenden Partnerschaften. Zudem wurden nur Projekte vorgeschlagen, die den Kriterien der Nachhaltigkeit unter Verwendung lokaler Ressourcen entsprechen, und wo immer dies möglich erscheint auf bereits vorhandenem Know-how und vorhandener Infrastruktur aufbauen. Als erster kleinen Schritt soll demnächst und unabhängig von dem von der OSZE geplanten Projekt eine von mir organisierte Lieferung von Lehrbüchern für den Deutsch-Unterricht an die Polizei-Akademie in Bishkek gehen. Im Mai fahre ich übrigens ein zweites Mal im Auftrag der OSZE nach Kirgisien - zur Einrichtung und Evaluation einer "Balanced Scorecard" als Grundlage für den effektiven Unterricht an der Polizeihochschule.